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为什么中国缺少“散财”型基金会?

作者:袁香芹,公益从业者。本文来自:南都公益基金会(ID:narada_foundation)。
一诺写在前面:
盖茨基金会在中国的工作之一,是支持慈善行业发展。我其实在几年前对慈善公益是外行,觉得公益可能是最具有全球共性了。反正是捐款,在国内国外不应该有什么区别。但进入这个行业之后发现中国公益行业发展和国外还是有很大的不同的。
一方面如果看总数,以中美为例,且不看总量,如果看比例,美国的捐赠占了GDP的 2% ,而中国只有 0.2% 。而且美国的捐赠 80% 以上是个人,中国的 70% 左右是企业捐赠。这后面有很多深层原因,包括税收政策,公益慈善行业发展的历史和相应的空间等等。今天这篇文章的讨论也展示了中国慈善行业发展的阶段。盖茨基金会就是一个典型的资助型基金会,中国现在老牛基金会、敦河基金会等也是这样的发展方向。
 
“中国的公益和基金会还处于初级阶段。”在 8 月底于西安举办的“基金会论坛·陕西峰会”上,希望工程发起人、南都公益基金会理事长徐永光说。
 
徐永光认为,基金会本来应该是“撒钱”的机构,但中国的基金会还处于“吸金”阶段。据他的观察,中国的 7000 多家基金会中,“给钱支持草根公益组织发展的基金会大概也就 1%”。
 
清华大学公益慈善研究院副院长贾西津曾在《中国非营利部门战略研究》中写道:“中国非营利组织产生于与西方不同的社会结构的基础上。西方现代非营利部门兴起于有限政府、成熟市场经济体制的体制框架下,从而形成‘政府、市场、社会’三分的结构;中国非营利组织的兴起是在经历了‘总体性’社会的国家与社会高度合一的状态之后,随着政府职能转型而逐渐释放出社会空间,因而它们在组织性质、管理体制等诸多方面还延续着国家统一管理社会时期的模式。”
 
在“陕西峰会”上,贾西津将属于非营利组织的中国基金会的发展分为三阶段,分别是“募财”、“用财”、“散财”。
 
▨ “募财”,中国特色基金会的发生
 
建国前后,作为人民民主专政体系的组成部分,具有官方背景的“八大人民团体”(如总工会、共青团、妇联等)及其他部分国务院审批的免登记社会团体(如作协、残联等)成为政府连接社会的纽带,在政府方方面面负责任的“总体性社会”中,它们搭建起了一个纵横交接的网络结构,以实现政府对社会事业的服务。
 
改革开放后,存在大量的社会服务缺口,除了强制性的税收之外,政府开辟了新方式来运作社会资源 — 自愿捐赠。这一时期,成立了一批“半官方”的基金会,如全国妇联等十七家人民团体联合发起的中国少年儿童基金会、主管单位为残联的中国残疾人福利基金会、共青团中央发起成立的中国青少年发展基金会等。
 
在贾西津看来,中国基金会的起始是向社会募集资金,这类以募集资源为设立动机的基金会“发生条件是政府垄断的社会资源募集权”。在这种资源募集权被垄断的前提下,其他组织无法募款,所以出现了以募款为使命的基金会。如果在一个募款资质开放的社会中,募款本身不会成为一个组织的特定属性。
 
在 1988 年出台的《基金会管理办法》(以下简称“1988 年《管理办法》”)里,要求对基金会“三重管理”,建立时需“由其归口管理的部门报经人民银行审查批准,民政部门登记注册发给许可证,具有法人资格后,方可进行业务活动”。对资金的使用也有严格限制,要求“基金会工作人员的工资和办公费用,在基金利息等收入中开支”。
 
1989 年,团中央和中国青少年发展基金会发起“希望工程”,救助贫困地区的失学少年儿童。“希望工程”在中国公益领域乃至全社会都影响深远,在早期,由于 1988 年《管理办法》等法律法规,“希望工程”等其他公益项目在宣传、募款时大多主张“零成本”,而在实际运作中,存在着人员工资、宣传广告以及各类办公费用等等开支,其发起人徐永光在 2001 年接受采访时说:“捐款越多,成本越大,机构的赤字就会越大。如果我国有关基金会的法律不修改,中国青基会将难以为继,可能再过两年就要关门了。”
 
贾西津认为早期“零成本”的主张是一种无奈之举:“我相信资金募集者在那时就知道这(主张“零成本”)是不对的,但这是广大群众能理解的语言,只有这样说,他们才会参与进来,然后再慢慢地修正这个观念。所以从政府包揽一切,到存在一些‘募财’的中间机构,虽然还是由政府所控制,但毕竟已经开放,有了一定的自主权和创新的公益项目。”
 
▨ “用财”,中国民间基金会的兴盛
 
以 2004 年为转折点,新的《基金会管理条例》(以下简称“2004 年《管理条例》)出台,以是否有公开募捐的资格为标准,区分出了公募基金会和非公募基金会。
 
贾西津认为《基金会管理条例》设立非公募基金会是社会组织立法中非常大的进步,代表着法律认可了在社会层面上,人们可以自己用社会资源做自己想做的事,虽然资源的募集权还有限制,但政府对社会公益事业的行使权或治理权打开了一个窗口。“当治理放开的时候,空间本身就意味着权利,企业家可以按照自己的意愿去开展公益事业。对中国而言,这种理念本身已经是一个阶段性的跃进。”
 
以 2004 年《管理条例》为契机,中国非公募基金会的数量直线上升,到 2018 年时已经有了 5109 家,占总数 7034 家中的 73%(公募基金会 1925 家)。在这一阶段,基金会还是以自己操作公益项目为主。贾西津认为,这种局限于直接运作公益项目的行为并不能体现基金会的特性,因为其他形态的公益组织(如民办非企业,现称“社会团体”)也是如此。
 
在这一“用财”阶段,最直观的现象是社会上更关注企业家、明星捐了多少钱,至于这些钱做了什么,有什么效果,关注者寥寥。“真正的公益观念,其实捐钱只是开始,而不是句号。”
 
▨ “散财”,中国现代基金会的觉醒
 
“虽然中国的基金会已经发展了 30 年,但是真正具有‘散财’特定内涵的基金会在最近些年才出现。”贾西津说。
 
根据徐永光的观察,中国 7000 余家基金会中,属于“资助型基金会”的大约只有 1%,“这说明我们整个公益的生态目前是偏离的。一个好的生态是有钱出钱,有力出力。出力的在基层、社区,这些一线组织真正了解基层的真实情况,知道怎么为社区服务,知道怎么样把钱花好。基金会主要是支持这些优秀的社会组织的,让他们有资金来源,把事情做好,能可持续地发展。这样才能优势互补,合作共赢”。
 
徐永光补充道:“这并不是说‘运作型’和‘资助型’孰优孰劣的问题,中国有非常优秀的运作型基金会和公益项目。但这(二者之间的比例)反映我们这个行业的发展水平还非常初级。”他以美国的基金会为例,美国在 2014 年有 86726 家基金会,运作型的只占其中的 4.3%。
 
“中国很多的基金会在成立初都是运作型的,但随着机构的发展,慢慢就会发现做资助会更加有效率,更能推动社会创新,而且更能体现基金会的影响力,这是一个普遍规律。”徐永光说。
 
贾西津认为基金会是一个公益资源库,本身是“散财”的,为社会组织提供资源:“如果你(基金会)自己拿着钱去捐建学校,这是一个社会组织要做的事情,而不是真正的资源库要做的。所以资助型基金会才刚开始点中现代基金会的核心特点。”
 
▨ 中国的基金会如何定位?
 
2016 年,《慈善法》出台,将公募权赋予了所有符合要求的社会组织,过去《管理办法》和《管理条例》单独针对基金会的募款要求已经不复存在。当以“募财”为目的的基金会已经完成了历史使命,并且基金会在“用财”上和其他组织形态并无特质差别,中国的基金会如何定位?
 
在世界范围内回溯基金会的诞生,贾西津说:“基金会在历史上产生的原因在于富人希望将财产用于实现一定的公益目的,并且需要由一个组织帮他去实现,由此创新出的基金会就是这样一个形态 — 实现以公益为目的的资产管理。”
 
针对中国基金会发展的历史,再朝向未来,贾西津的判断是,公募资质长远未来必然进一步放开 — 从最初的官方垄断,到现在的由特定的社会组织形态垄断,再到未来的普遍化。当募款的主体越来越开放,捐款人就会有越来越多的选择,在竞争中,优秀的公益项目和基金会才能继续存在下去。“要有远端的远景,要让资产和愿景存续,有这样的抱负和视野的资产才是现代基金会的动因所在。”
 
在当下,政府背景的公募基金会依然具备强大的资源吸收能力和社会动员能力,徐永光认为,这类机构和企业、政府构成了一种“利益铁三角”— 出于维护政商关系,企业更愿意捐款给这类机构;政府则会支持企业和机构。因为存在这种路径依赖,这些机构的改革会面临困难。
 
基金会如何走出来?徐永光认为有以下三种形式。
 
一是定位成民间性的资助型机构,和草根组织合作。徐永光以 2004《管理条例》之后在民政部主管下成立的一批公募基金会(如中华儿慈会、中华社会救助基金会等)为例,指出它们虽然成立时间短,没有成熟的公益项目、品牌,但也没有包袱。通过和大量的草根组织合作,当出现误会时,有众多的草根机构、受助对象、关注者支持它们。“因为接地气,支持草根组织,所以他们有了根基。支持其他的机构,让整个行业繁荣起来,实际上也符合所有机构和个人的利益。”
 
二是发展社区基金会。“社区基金会可以引进美国‘联合之路’的模式,做联合募捐。”徐永光借鉴美国的联合募捐模式,建议成立一种综合性的机构,一方面为当地富人管理慈善资产,一方面为当地草根组织筹款。“每个草根组织都分别去向企业、富人募捐,对方可能受不了,说你们能不能联合起来派个代表过来,我们捐了钱之后你们再拿去分。募捐来的钱就给当地的草根组织,支持当地社区的发展,整个社区也活跃起来了 — 志愿者参与、企业和公众捐款、草根机构得到资源。”
 
三是成立企业和个人基金会。除了企业基金会,一些富人还会成立家族基金会,“这是一个大趋势,比尔·盖茨、马云……都有自己的基金会。中国的企业基金会要发挥自己的优势,可以动员企业志愿者到一些公益组织、草根组织做专业服务。如果一个软件工程师只是到老人院给老人洗头,就有点浪费专业,你可以去 NGO 帮助他们建立募捐的数据库,帮助他们提升专业能力,这是企业志愿者可以做的。……也有企业动员员工捐款,企业按一定比例配捐,去支持当地公益组织的发展。中国的企业基金会在各个地方,完全可以借鉴‘联合之路’的模式。”
 
(本文仅代表作者观点)



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